Normverwerfungskompetenz des Verwaltungsgerichts

[kf007]

Hallo, ich hätte eine kurze Frage zum Thema Prüfungskompetenz des Verwaltungsgerichts.

Mal angenommen, das Verwaltungsgericht entscheidet im Rahmen einer zulässigen Anfechtungsklage, ob der Verwaltungsakt rechtmäßig ist. Dann ist ja zunächst die Ermächtigungsgrundlage des VA festzustellen. Es ist jedoch auch die Verfassungsmäßigkeit dieser Ermächtigungsgrundlage zu prüfen. Ich weiß, dass es in Verwaltungsrechtsklausuren kaum Anhaltspunkte für die Rechtswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage gibt, wenn es sich dabei zum Beispiel um ein Landesgesetz handelt, aber dennoch frage ich mich Folgendes: Es hat doch nur das BVerfG die Normverwerfungskompetenz u.a. bzgl. formeller Landesgesetze und das Gericht hat, wenn es an der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes zweifelt, eine konkrete Normenkontrolle gem. Art. 100 GG einzuleiten. Warum ist dann zB bei der Anfechtungsklage die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage (zB Landesgesetz) zu prüfen, wenn doch nur das BVerfG das tun kann? Oder ist der Sinn, dass das Verwaltungsgericht bei Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage das Gesetz unangewendet lassen kann und es bloß nicht verwirft?

Kurz gesagt: Warum ist zB im Rahmen einer Anfechtungsklage die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage, die für den Zweck meiner Frage zB ein formelles Landesgesetz ist, zu prüfen wenn das Verwaltungsgericht doch gar keine Normverwerfungskompetenz hat? Und wenn der Sinn ist, dass das Verwaltungsgericht ja das Gesetz unangewendet lassen kann, was ist dann überhaupt der Sinn der konkreten Normenkontrolle, wenn doch das Gericht einfach das jeweilige Gesetz unangewendet lassen kann, ohne sich an das BVerfG wenden zu müssen?

Danke!

[Schnitte]

Wenn das Gericht von der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes ausgeht, kann es dieses auch nicht unangewendet lassen, sondern muss eine konkrete Normenkontrolle vorlegen - das Schlagwort "fehlende Verwerfungskompetenz" schließt es auch mit ein, dass das Fachgericht auch zur Nichtanwendung des förmlichen Gesetzes nicht berechtigt ist. Der Grund, warum die Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage zu prüfen ist, liegt darin zu ermitteln, ob eine Vorlage nach Art. 100 GG nötig ist. Wobei das Ganze zu Frustration bei den Fachgerichten führen kann, da das BVerfG bei der Zulässigkeit einer konkreten Normenkontrolle, vor allem bei der Darlegung der möglichen Verfassungswidrigkeit, streng ist; es kann daher passieren, dass der Fachrichter, der besonders brav sein wollte und daher vorgelegt hat, dies aus Karlsruhe als unzulässig um die Ohren gehaut bekommt.

Anders bei möglicher Europarechtswidrigkeit: Jedes nationale Gericht darf ein nationales Gesetz bei Verstoß gegen Europarecht unangewendet lassen, ohne das seinem nationalen Verfassungsgericht oder dem EuGH über Art. 267 AEUV vorlegen zu müssen.

[kf007]

Wenn man dann zum Ergebnis kommt, dass die Ermächtigungsgrundlage verfassungswidrig ist, wie formuliert man das Ergebnis?

"Die Klage hat keinen Erfolg, weil sie wegen Verfassungswidrigkeit der EGL unbegründet ist" oder "Die Klage hat keinen Erfolg, da die EGL von dem BVerfG im Rahmen eines konkreten Normenkontrollverfahrens für verfassungswidrig erklärt werden wird"?

[Schnitte]

Ist mir in der verwaltungsrechtlichen Klausur nie begegnet, und ich denke, das wäre auch ein Ergebnis, das man aus klausurtaktischen Gründen besser vermeidet, weil man sich damit alle Folgeprobleme abschneiden würde. In der Verwaltungsrechtsklausur hast du es ja in der Regel mit (oft schon sehr lange) real existierenden Gesetzen zu tun, und da ist es doch ein bisschen anmaßend, wenn man die als Student nun für verfassungswidrig erklärt. Von Verfasusngswidrigkeit geht man besser in spezifisch verfassungsrechtlichen Klausuren aus, und da ist es dann halt meistens ein fiktives Gesetz.

Wenn man wirklich mal verfassungsrechtliche Bauchschmerzen hat, würde ich lieber das einfache Gesetz verfassungskonform auslegen und damit dann weitermachen. So wird das ja zum Beispiel mit Anmeldepflichten in Versammlungsgesetzen gemacht, die an sich wegen Art. 8 I GG verfassungswidrig wären, dann aber verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass sie für Spontanversammlungen nicht gelten.

[Gürteltier]

Anders bei möglicher Europarechtswidrigkeit: Jedes nationale Gericht darf ein nationales Gesetz bei Verstoß gegen Europarecht unangewendet lassen, ohne das seinem nationalen Verfassungsgericht oder dem EuGH über Art. 267 AEUV vorlegen zu müssen.

Wichtiger Zusatz: Wenn das europäische Sekundärrecht primär rechtswidrig ist (zB Richtlinie verstößt gg. Grundrechte), dann muss (sogar das VG verpflichtend!) dem EuGH vorlegen.

[Gürteltier]

Wenn man dann zum Ergebnis kommt, dass die Ermächtigungsgrundlage verfassungswidrig ist, wie formuliert man das Ergebnis?

"Die Klage hat keinen Erfolg, weil sie wegen Verfassungswidrigkeit der EGL unbegründet ist" oder "Die Klage hat keinen Erfolg, da die EGL von dem BVerfG im Rahmen eines konkreten Normenkontrollverfahrens für verfassungswidrig erklärt werden wird"?

Verfahrensrechtlich wird das Verfahren nach § 94 VwGO ausgesetzt, soweit ich weiß. Genau so ist es meines Wissens nach auch bei der Vorlage an den EuGH nach Art. 267 AEUV.

Im 2. Examen wäre dann - vermutlich?? - ein Beschluss mit Gründen zu fertigen.

Im 1. Examen würde ich es prüfen und dann wie Folgt darlegen:

- Das Gesetz ist demnach materiell verfassungswidrig.
- Erläuterung, wer Verwerfungsmonopol hat
- Darlegen, dass Verfahren durch Beschluss ausgesetzt wird
- Dann so weiter prüfen, wie wenn BVerfG Norm verworfen hätte
- Dann zumindest bei belastendem VA schon wegen fehlender RGL rw. (Art. 20 III GG) -> Klage hat Erfolg(!)
- Weiter im Schema machen! (Stichwort von Schnitte: Folgeprobleme), ggf. hilfsgutachterlich TB und RF prüfen

[kf007]

Wenn man dann zum Ergebnis kommt, dass die Ermächtigungsgrundlage verfassungswidrig ist, wie formuliert man das Ergebnis?

"Die Klage hat keinen Erfolg, weil sie wegen Verfassungswidrigkeit der EGL unbegründet ist" oder "Die Klage hat keinen Erfolg, da die EGL von dem BVerfG im Rahmen eines konkreten Normenkontrollverfahrens für verfassungswidrig erklärt werden wird"?

Verfahrensrechtlich wird das Verfahren nach § 94 VwGO ausgesetzt, soweit ich weiß. Genau so ist es meines Wissens nach auch bei der Vorlage an den EuGH nach Art. 267 AEUV.

Im 2. Examen wäre dann - vermutlich?? - ein Beschluss mit Gründen zu fertigen.

Im 1. Examen würde ich es prüfen und dann wie Folgt darlegen:

- Das Gesetz ist demnach materiell verfassungswidrig.
- Erläuterung, wer Verwerfungsmonopol hat
- Darlegen, dass Verfahren durch Beschluss ausgesetzt wird
- Dann so weiter prüfen, wie wenn BVerfG Norm verworfen hätte
- Dann zumindest bei belastendem VA schon wegen fehlender RGL rw. (Art. 20 III GG) -> Klage hat Erfolg(!)
- Weiter im Schema machen! (Stichwort von Schnitte: Folgeprobleme), ggf. hilfsgutachterlich TB und RF prüfen

Danke! Eine Sache:
Du sagst: "Dann zumindest bei belastendem VA schon wegen fehlender RGL rw. (Art. 20 III GG) -> Klage hat Erfolg(!)". Ich bin mir nicht sicher, aber warum wäre das denn überhaupt für begünstigende VAe einschlägig? Beziehungsweise was würde man begünstigenden VAen anders machen? Bei begünstigenden VAen, die auch Dritte nicht belasten, braucht man doch gar keine EGL, oder?

[FKN993]

Auch ein Einwurf:

Schau mal im Detterbeck (Verwaltungsrecht Allgemeiner Teil). Deiner Frage widmet sich da ein ganzer Abschnitt. Die Frage ist vor allem im § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG relevant.

In Kurz: Das Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip gem. Art. 20 III GG und dem daraus abzuleitenden Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und wiederum konkret auf dem Gebiet der Eingriffsverwaltung. (Vorbehalt des Gesetzes/Vorrang des Gesetzes). Wenn kein Eingriff vorliegt, kommt es auf eine Ermächtigungsgrundlage grundsätzlich nicht an (eigentlich ganz herrschende Meinung). Im Bereich der Leistungsverwaltung ist (hier gibts die begünstigenden VAs) ist das aber umstritten, ob der Vorbehalt des Gesetzes hier auch gilt. Das Argument dafür ist, dass zwar auf Seiten des Begünstigten kein Eingriff vorliegt, aber eine Doppelwirkung nicht ausgeschlossen ist. Ein hinkendes Beispiel: A bekommt als Adressat eine Baugenehmigung erteilt und zwar ohne irgendwelche Auflagen oder ähnliches. Gleichzeitig kann dieser Bescheid aber gleichwohl die Rechte eines anderen berühren (denke z.B. an notnwendige Beiladung) und für diesen ggf. ein Eingriff darstellen. Also was des einen Freund ist, ist des anderen Leid. Ein weiteres gutes Beispiel, um der Dogmatik näher zu kommen ist die Konstellation des FBA in Drittbeteiligungsfällen.

[Gürteltier]

@kf007: Bei der Klage auf Leistung wäre die Klage in unserer Konstellation (nach Verwerfung mittels konkreter Normenkontrolle) vermutlich unbegründet (nicht, dass ich so eine Fall mal gesehen hätte), denn dann gäbe es keine Anspruchsgrundlage. Denkbar wäre so etwas wohl eh nur bei Gleichheitsverstößen oder einem Anspruch auf eine schlechthin unverhältnismäßige Rechtsfolge.

Insoweit ist meine Antwort also - mir fällt zumindest keine andere Konstellation ein - dahingehend genauer zu fassen, dass das von dir Zitierte *nur* für die Anfechtungsklage gg einen belastenden VA gilt.

Allenfalls theoretischer Natur wäre wohl die Konstellation, dass das - aus der Nichtigkeit iE Folgende - Unterbleiben der Regelung eines Status Positivus für sich eine Rechtsverletzung darstellt. Das ist aber eine sehr komische Konstellation: Die Regelung selbst ist verfassungswidrig, aber zugleich besteht ein Anspruch auf die Regelung — das ist abstrus.

Außerdem würde man in so einem - erneut, wirklich nur theoretischen - Fall den Anspruch vermutlich auch unmittelbar aus den Grundrechten herleiten können.

(Weiterführender Hintergrund zur Anfechtungsklage: Auch hier sieht die Lit. ja einen materiell-rechtlichen Aufhebungsanspruch gg rechtswidrige belastende Verwaltungsakte als gegeben an; dieser wird mehrheitlich aus den Grundrechten hergeleitet. Das ergibt sich iE letztlich aus dem Elfes-Urteil des BVerfGs und der Schrankentrias von Art. 2 I GG. Aber das ist jetzt eher eine theoretische Betrachtung, die die prozessuale Praxis nicht interessiert. Im Ergebnis steht aber im Schatten eines jeden verwaltungsrechtlichen Verfahrens eine Grundrechtsprüfung, die ihren primären Fokus darauf hat, dass der Tatbestand der Rechtsgrundlage erfüllt ist und eine ordnungsgemäße Rechtsfolge gesetzt wird. Dies entspricht letztlich der Rechtfertigungsprüfung iRe Prüfung der Verletzung von Art. 2 I GG bzw. dem jeweils einschlägigen Grundrecht! Daraus folgt letztlich auch die Idee hinter der Adressatentheorie.)

@FKN: Die unmittelbare Relevanz des Staatshaftungsrechts ergibt sich für mich nicht. Dafür sind die Verwaltungsgerichte ja auch gar nicht zuständig?

[FKN993]

@kf007: Bei der Klage auf Leistung wäre die Klage in unserer Konstellation (nach Verwerfung mittels konkreter Normenkontrolle) vermutlich unbegründet (nicht, dass ich so eine Fall mal gesehen hätte), denn dann gäbe es keine Anspruchsgrundlage. Denkbar wäre so etwas wohl eh nur bei Gleichheitsverstößen oder einem Anspruch auf eine schlechthin unverhältnismäßige Rechtsfolge.

Insoweit ist meine Antwort also - mir fällt zumindest keine andere Konstellation ein - dahingehend genauer zu fassen, dass das von dir Zitierte *nur* für die Anfechtungsklage gg einen belastenden VA gilt.

Allenfalls theoretischer Natur wäre wohl die Konstellation, dass das - aus der Nichtigkeit iE Folgende - Unterbleiben der Regelung eines Status Positivus für sich eine Rechtsverletzung darstellt. Das ist aber eine sehr komische Konstellation: Die Regelung selbst ist verfassungswidrig, aber zugleich besteht ein Anspruch auf die Regelung — das ist abstrus.

Außerdem würde man in so einem - erneut, wirklich nur theoretischen - Fall den Anspruch vermutlich auch unmittelbar aus den Grundrechten herleiten können.

(Weiterführender Hintergrund zur Anfechtungsklage: Auch hier sieht die Lit. ja einen materiell-rechtlichen Aufhebungsanspruch gg rechtswidrige belastende Verwaltungsakte als gegeben an; dieser wird mehrheitlich aus den Grundrechten hergeleitet. Das ergibt sich iE letztlich aus dem Elfes-Urteil des BVerfGs und der Schrankentrias von Art. 2 I GG. Aber das ist jetzt eher eine theoretische Betrachtung, die die prozessuale Praxis nicht interessiert. Im Ergebnis steht aber im Schatten eines jeden verwaltungsrechtlichen Verfahrens eine Grundrechtsprüfung, die ihren primären Fokus darauf hat, dass der Tatbestand der Rechtsgrundlage erfüllt ist und eine ordnungsgemäße Rechtsfolge gesetzt wird. Dies entspricht letztlich der Rechtfertigungsprüfung iRe Prüfung der Verletzung von Art. 2 I GG bzw. dem jeweils einschlägigen Grundrecht! Daraus folgt letztlich auch die Idee hinter der Adressatentheorie.)

@FKN: Die unmittelbare Relevanz des Staatshaftungsrechts ergibt sich für mich nicht. Dafür sind die Verwaltungsgerichte ja auch gar nicht zuständig?

Es geht ja nicht direkt um Staatshaftungsrecht, sondern um den Grundsatz, der im Wortlaut des § 839 BGB zu lesen ist, sondern darum, was der Amtswalter z.B. (Staat) tun muss, wenn er Zweifel im Rahmen der Rechtsanwendung hat.

[Gürteltier]

Ob die Verwaltung ein Normverwerfungsrecht hat, spielt doch für die Frage nach dem Verwerfungsrecht des VG keine Rolle? Das ist doch dann eben genau die Frage bzgl. der Sekundäransprüche, meine ich. Wir sind ja noch auf der primären Ebene des Rechtsschutzes.

Oder reden wir aneinander vorbei?

[FKN993]

Ob die Verwaltung ein Normverwerfungsrecht hat, spielt doch für die Frage nach dem Verwerfungsrecht des VG keine Rolle? Das ist doch dann eben genau die Frage bzgl. der Sekundäransprüche, meine ich. Wir sind ja noch auf der primären Ebene des Rechtsschutzes.

Oder reden wir aneinander vorbei?

Morgen werde ich das ausführen. Aber jetzt muss ich Linsensuppe kochen!

[FKN993]

Ob die Verwaltung ein Normverwerfungsrecht hat, spielt doch für die Frage nach dem Verwerfungsrecht des VG keine Rolle? Das ist doch dann eben genau die Frage bzgl. der Sekundäransprüche, meine ich. Wir sind ja noch auf der primären Ebene des Rechtsschutzes.

Oder reden wir aneinander vorbei?

Man muss das konkret als Prüfungskompetenz beziehungsweise Nichtanwendungskompetenz bezeichnen und nicht als Verwerfungskompetenz.

Die Ausgangsfrage ist ja, warum genau das VG die Vereinbarkeit der Ermächtigungsgrundlage mit dem GG "prüft", obwohl das Verwerfungsmonopol für formelle Gesetze ausschließlich beim BVerfG liegt, vgl. § 31 BVerfGG. Der Grund ist einfach: Es ist eine andere Kompetenz (Prüfungskompetenz). Für untergesetzliches Recht existiert aber eine des OVG, vgl. § 47 VwGO. Verfassungsrechtlich folgt die gerichtliche Prüfungspflicht unmittelbar aus Art. 20 III GG und zwar konkret aus der Gesetzes- und Rechtsbindung; nur dann nicht, wenn man z.B. die Radbruchsche Formel anwenden würde. Dass das geprüft werden muss, zeigt doch bereits der Obersatz einer Anfechtungsklage: Der VA ist nur dann rechtmäßig, wenn er auf einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage beruht und soweit von dieser in formeller und materieller Art und Weise ordnungsgemäß Gebrauch gemacht worden ist. Dieser Obersatz leitet sich aus dem Vorbehalt und dem Vorrang des Gesetzes ab. Wenn beide Prinzipien aber Ableitungen aus dem Rechtsstaatsprinzip sind, dann wäre es doch offensichtlich widersinnig, wenn der übergeordneten Sinn der verwaltungsrechtlichen Kontrolle darin liegt die "Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns" zu prüfen, das VG zwar die Anwendbarkeit im Einzelfall formell und materiell prüft, nicht aber, ob der Rechtsakt selbst mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar ist, woran es ja offensichtlich gebunden ist (Darum gehts ja im Kern). Wenn die Ermächtigungsgrundlage ihrerseits verfassungswidrig wäre, ist es doch logisch, dass es dann auf die Frage, ob der konkrete VA von der Ermächtigungsgrundlage "gedeckt" ist, gar nicht mehr ankommen kann. Die Prüfung wäre doch hier bereits beendet, weil der VA damit bereits verfassungswidrig wäre, wenn es auf sie ankäme. Eine verfassungswidrige Ermächtigungsgrundlage kann keine "taugliche" Ermächtigungsgrundlage sein. Das ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des Art. 100 I GG:

"(1) Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so ist das Verfahren auszusetzen und, wenn es sich um die Verletzung der Verfassung eines Landes handelt, die Entscheidung des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichtes des Landes, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes handelt, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen. Dies gilt auch, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes durch Landesrecht oder um die Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetze handelt."

Genauso konkret § 80 I BVerfGG:
(1) Sind die Voraussetzungen des Artikels 100 Abs. 1 des Grundgesetzes gegeben, so holen die Gerichte unmittelbar die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ein. An § 80 I BVerfGG ist das Gericht als Gesetz aber gebunden. Letztlich kann man diese Prüfungspflicht noch aus der Grundrechtsbindung ableiten: Ein belastender VA greift ja in die Grundrechte ein. Wenn der Grund darin liegt, dass die Norm nichtig ist, dann kann sich daraus kein rechtmäßiges Verwaltungshandeln ableiten.

Warum Verweis § 839? (Auf die Rechtsfolge wollte ich mich nicht beziehen). Es fallen ja auch Richter unter den Wortlaut. Dass die Zuständigkeit beim LG liegt, macht aus einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit der Sache nach aber keine ordentliche. Das ist ja eine abdrängende Sonderzuweisung. Ich wollte nur hierauf hinaus: Aus § 839 I BGB folgt ja ganz allgemein die Pflicht zum rechtmäßigen Handeln (auch für Richter). Die Norm gilt ja nun auch für Richter. Jedenfalls ist in diesem Zusammenhang die Frage (im Detterbeck) ziemlich gut beantwortet.

Und letztlich muss man ja noch sehen, wenn das BVerfG die Verwerfungskompetenz dann auch ausübt, dass es nichts daran ändert, dass es dann "feststellt", dass das Gesetz nichtig war und ist. Die Befugnis und Verpflichtung die Norm dann auch als nichtig zu verwerfen, ändert ja nichts daran, dass die Norm nichtig war. Nicht erst der Richterspruch macht die Norm nichtig (wirkt ja ex tunc).

Nachtrag: Man muss sich ja mal fragen, was wäre, wenn es diese Pflicht zur Prüfung nicht gebe? Das wäre abgefahren.

[Strich]

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Anders bei möglicher Europarechtswidrigkeit: Jedes nationale Gericht darf ein nationales Gesetz bei Verstoß gegen Europarecht unangewendet lassen, ohne das seinem nationalen Verfassungsgericht oder dem EuGH über Art. 267 AEUV vorlegen zu müssen.

Das habe ich noch nie verstanden. Woraus soll das eigentlich folgen? Weil der EuGH Kraft eigener Wassersuppe das sagt?

[Schnitte]

Der EuGH sagt das, und er leitet es aus dem effet utile des Europarechts her. Logisch zwingend ist es nicht, aber es ist halt ständige Rechtsprechung. Wobei man ihm aber dahingehend zustimmen muss, dass de Konzeption des Europarechts als eigenständige Rechtsordnung mit eigener Normenhierarchie doch dafür spricht: Wenn das Europarecht eine solche eigenständige Rechtsordnung ist, mit Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht, dann sollte die Lage aus europarechtlicher Perspektive nicht davon abhängen, welchen Rang die nationale Norm in ihrer Rechtsordnung hat.